Per oltre vent’anni la Cina comunista rimase fuori dalle Nazioni Unite, mentre il governo della Repubblica di Cina continuava a occupare il seggio cinese dopo essersi ritirato a Taiwan. La situazione cambiò il 25 ottobre 1971, quando l’Assemblea generale approvò la Risoluzione 2758, riconoscendo i rappresentanti della Repubblica Popolare Cinese come gli unici rappresentanti legittimi della Cina presso l’organizzazione. Con 76 voti favorevoli, 35 contrari e 17 astensioni, Pechino ottenne anche il posto permanente riservato alla Cina nel Consiglio di Sicurezza.
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Una Cina divisa dalla guerra civile
La questione della rappresentanza cinese alle Nazioni Unite nacque dalle conseguenze della guerra civile tra il Partito Comunista Cinese guidato da Mao Zedong e il Kuomintang di Chiang Kai-shek. Quando l’ONU venne fondata nel 1945, la Cina figurava tra i membri originari dell’organizzazione e disponeva di uno dei cinque seggi permanenti nel Consiglio di Sicurezza. A rappresentarla era la Repubblica di Cina, allora governata dal Kuomintang.
La situazione politica cambiò radicalmente nel 1949. Dopo la vittoria comunista nella Cina continentale, Mao proclamò a Pechino la Repubblica Popolare Cinese il 1° ottobre, mentre Chiang Kai-shek e il governo della Repubblica di Cina si ritirarono a Taiwan. Da quel momento esistettero due governi che rivendicavano la rappresentanza della Cina: quello comunista controllava la quasi totalità del territorio e della popolazione cinese, mentre quello stabilito a Taiwan continuava a essere riconosciuto da numerosi Stati occidentali.
Questo paradosso si trasferì direttamente alle Nazioni Unite. Il governo di Taipei mantenne il seggio cinese nell’Assemblea generale e soprattutto quello permanente nel Consiglio di Sicurezza, con il relativo diritto di veto. Pechino, pur governando la Cina continentale, rimase invece esclusa dall’organizzazione.
La questione cinese arriva alle Nazioni Unite
La Repubblica Popolare Cinese contestò immediatamente quella situazione. Nel novembre 1949 il nuovo governo comunicò alle Nazioni Unite la propria costituzione e chiese che i rappresentanti della Repubblica di Cina fossero sostituiti. La questione arrivò davanti al Consiglio di Sicurezza nel gennaio 1950, ma la proposta di non riconoscere più le credenziali dei rappresentanti presenti non ottenne la maggioranza necessaria.
Per gran parte degli anni Cinquanta il problema rimase bloccato. Tra il 1951 e il 1960 l’Assemblea generale decise annualmente di rinviare la discussione sulla rappresentanza cinese. Dietro quella scelta pesavano gli equilibri della Guerra fredda e soprattutto la posizione degli Stati Uniti, contrari alla sostituzione del governo di Taipei con quello di Pechino.
La guerra di Corea aveva reso ancora più difficile qualsiasi apertura. Le forze cinesi erano intervenute direttamente nel conflitto contro le truppe guidate dagli Stati Uniti sotto mandato ONU e Washington considerava la Repubblica Popolare una delle principali potenze del campo comunista asiatico. Per molti anni la presenza di Taipei alle Nazioni Unite apparve quindi inserita nella più ampia contrapposizione tra Stati Uniti, Unione Sovietica e Cina.
Gli equilibri cominciano a cambiare
Con il passare degli anni, tuttavia, divenne sempre più difficile sostenere diplomaticamente una situazione nella quale il governo che controllava la Cina continentale non disponeva della rappresentanza cinese nell’organizzazione internazionale.
A modificare gli equilibri contribuì anche la decolonizzazione. Decine di nuovi Stati africani e asiatici entrarono nelle Nazioni Unite e molti di essi erano favorevoli al riconoscimento della Repubblica Popolare Cinese. La composizione dell’Assemblea generale stava cambiando e con essa il rapporto di forze sulla questione cinese.
Anche il rapporto tra Pechino e Mosca aveva subito una trasformazione. La rottura sino-sovietica aveva progressivamente allontanato la Cina dall’Unione Sovietica, rendendo meno efficace una lettura della politica internazionale fondata semplicemente su due blocchi compatti. La Cina di Mao cercava una propria posizione nel sistema internazionale, mentre alcuni governi occidentali avevano già stabilito rapporti diplomatici con Pechino.
Il problema della rappresentanza cinese tornò quindi regolarmente nell’agenda dell’Assemblea generale. Tra il 1961 e il 1971 la questione venne discussa quasi ogni anno.
Il tentativo degli Stati Uniti di conservare un posto per Taiwan
All’inizio degli anni Settanta anche Washington comprese che impedire ancora a lungo l’ingresso dei rappresentanti di Pechino sarebbe stato estremamente difficile. L’amministrazione di Richard Nixon stava contemporaneamente cercando di aprire un nuovo rapporto diplomatico con la Repubblica Popolare, anche sfruttando la frattura tra Cina e Unione Sovietica.
Gli Stati Uniti cercarono quindi una soluzione che permettesse alla Repubblica Popolare Cinese di ottenere il seggio della Cina senza espellere completamente la Repubblica di Cina dalle Nazioni Unite. Era la cosiddetta formula della doppia rappresentanza: Pechino avrebbe ottenuto il seggio permanente nel Consiglio di Sicurezza, mentre Taipei avrebbe conservato una propria rappresentanza nell’Assemblea generale.
La proposta incontrava però un ostacolo fondamentale. Tanto Pechino quanto Taipei sostenevano di rappresentare la Cina e nessuno dei due governi accettava una soluzione fondata sull’esistenza diplomatica di “due Cine”. Per la Repubblica Popolare, inoltre, la rimozione dei rappresentanti di Chiang Kai-shek costituiva una condizione essenziale per partecipare alle Nazioni Unite.
Fu in questa situazione che arrivò la proposta destinata a diventare la Risoluzione 2758.
La proposta albanese
Il progetto di risoluzione fu presentato dall’Albania insieme ad Algeria e ad altri Stati favorevoli alla Repubblica Popolare Cinese. Il testo non proponeva l’ammissione di un nuovo Stato alle Nazioni Unite. Chiedeva invece il ripristino dei diritti della Repubblica Popolare Cinese e il riconoscimento dei suoi rappresentanti come gli unici rappresentanti legittimi della Cina.
La distinzione è fondamentale per comprendere ciò che accadde nel 1971. Dal punto di vista delle Nazioni Unite, la Cina era già un membro originario dell’organizzazione. Il problema riguardava quale governo fosse autorizzato a rappresentarla. La documentazione ufficiale dell’ONU specifica infatti che la Repubblica di Cina aveva rappresentato la Cina dalla fondazione dell’organizzazione fino al 25 ottobre 1971.
Prima di votare la proposta albanese, gli Stati Uniti tentarono di far approvare una mozione secondo la quale l’espulsione dei rappresentanti di Chiang Kai-shek avrebbe dovuto essere considerata una “questione importante” e richiedere quindi una maggioranza qualificata dei due terzi. Il tentativo fallì.
A quel punto l’Assemblea generale passò al voto sulla risoluzione.
Il 25 ottobre 1971
La votazione avvenne durante la 1976ª seduta plenaria dell’Assemblea generale. La Risoluzione 2758 venne approvata il 25 ottobre 1971 con 76 voti favorevoli, 35 contrari e 17 astensioni; altri tre membri non parteciparono al voto.
Il testo riconosceva i rappresentanti del governo della Repubblica Popolare Cinese come gli unici rappresentanti legittimi della Cina alle Nazioni Unite e riconosceva la Repubblica Popolare come uno dei cinque membri permanenti del Consiglio di Sicurezza. L’Assemblea decise inoltre di ripristinare tutti i suoi diritti nell’organizzazione e di espellere immediatamente i rappresentanti di Chiang Kai-shek dai posti che occupavano presso l’ONU e le organizzazioni collegate.
La decisione concludeva una controversia sulla rappresentanza durata più di vent’anni. Il seggio cinese, compreso quello permanente nel Consiglio di Sicurezza, passava nelle mani dei rappresentanti del governo di Pechino.
La Repubblica Popolare non stava quindi diventando il 132º membro dell’ONU. Stava assumendo la rappresentanza di uno Stato che faceva parte dell’organizzazione sin dalla sua fondazione.
Pechino entra nel Consiglio di Sicurezza
Il cambiamento divenne operativo rapidamente. Il 23 novembre 1971 un rappresentante della Repubblica Popolare Cinese partecipò per la prima volta a una riunione del Consiglio di Sicurezza.
L’arrivo di Pechino modificò la composizione politica dell’organo più potente delle Nazioni Unite. Da quel momento la Repubblica Popolare disponeva formalmente anche del diritto di veto insieme a Stati Uniti, Unione Sovietica, Francia e Regno Unito.
La trasformazione aveva conseguenze che superavano la disputa diplomatica tra Pechino e Taipei. Un Paese con una popolazione enorme, dotato di armi nucleari e già capace di esercitare una notevole influenza in Asia entrava pienamente nella struttura istituzionale costruita dopo la Seconda guerra mondiale.
La decisione arrivava inoltre mentre Washington e Pechino stavano iniziando un riavvicinamento destinato a modificare gli equilibri della Guerra fredda. Nel febbraio successivo Richard Nixon avrebbe visitato la Cina e incontrato Mao Zedong, aprendo una nuova fase nelle relazioni sino-americane.
Che cosa dice la Risoluzione 2758 su Taiwan
La relazione tra la Risoluzione 2758 e Taiwan richiede una particolare precisione, perché il significato del documento è diventato oggetto di interpretazioni politiche contrapposte.
Il testo approvato dall’Assemblea generale decide chi rappresenta la Cina alle Nazioni Unite. Riconosce il governo della Repubblica Popolare Cinese come unico rappresentante legittimo della Cina ed espelle i rappresentanti di Chiang Kai-shek. Nel testo della risoluzione, però, Taiwan non viene nominata e non compare una formulazione esplicita che determini lo status territoriale dell’isola.
Da qui derivano interpretazioni differenti. Pechino sostiene che la risoluzione abbia risolto definitivamente la questione della rappresentanza dell’intera Cina, Taiwan compresa, all’interno dell’ONU. Questa posizione è stata espressa ripetutamente dalla Repubblica Popolare nei documenti presentati alle Nazioni Unite.
Altri governi e rappresentanti politici sostengono invece che la Risoluzione 2758 abbia deciso esclusivamente quale governo dovesse rappresentare la Cina e che il suo testo non abbia stabilito la sovranità della Repubblica Popolare su Taiwan.
Per ricostruire storicamente il voto del 1971 è quindi necessario distinguere tra ciò che la risoluzione afferma espressamente e le interpretazioni politiche sviluppatesi successivamente.
Taiwan fuori dalle Nazioni Unite
Una conseguenza immediata fu comunque chiara: i rappresentanti della Repubblica di Cina persero il proprio posto nell’organizzazione e nelle sue istituzioni collegate. Taiwan rimase quindi senza una rappresentanza statale alle Nazioni Unite.
Negli anni successivi anche il riconoscimento diplomatico internazionale cambiò progressivamente. Sempre più governi stabilirono relazioni ufficiali con Pechino e interruppero quelle formali con Taipei. Gli Stati Uniti completarono questo passaggio nel 1979, quando riconobbero diplomaticamente la Repubblica Popolare Cinese.
Taiwan ha continuato a sviluppare proprie istituzioni politiche, economiche e relazioni internazionali, mentre la questione della sua partecipazione alle organizzazioni internazionali è rimasta strettamente legata alla disputa sul suo status e alle relazioni tra Pechino, Taipei e gli altri governi.
La Risoluzione 2758 rimane uno dei documenti più frequentemente richiamati all’interno di questa controversia, anche se il testo approvato nel 1971 era concentrato sulla rappresentanza cinese presso le Nazioni Unite.
Una decisione che cambiò gli equilibri dell’ONU
Il voto del 25 ottobre 1971 rappresentò un cambiamento profondo nella composizione politica delle Nazioni Unite. La Repubblica Popolare Cinese assunse il seggio permanente attribuito alla Cina nel Consiglio di Sicurezza e acquisì la possibilità di intervenire direttamente nelle decisioni riguardanti pace e sicurezza internazionale.
Il risultato rifletteva anche la trasformazione dell’ONU rispetto al 1945. La decolonizzazione aveva portato nell’organizzazione decine di nuovi Stati africani e asiatici e modificato gli equilibri dell’Assemblea generale. La rappresentanza cinese diventò uno dei casi più evidenti nei quali questa nuova composizione riuscì a incidere su una questione rimasta bloccata durante la prima fase della Guerra fredda.
La votazione mostrò inoltre i limiti dell’influenza statunitense sull’Assemblea generale. Washington era favorevole all’ingresso di Pechino purché Taiwan potesse mantenere una propria rappresentanza, ma non riuscì a costruire una maggioranza sufficiente per quella soluzione.
La Risoluzione 2758
La Risoluzione 2758 risolse per le Nazioni Unite una domanda precisa: quale governo avrebbe occupato il posto della Cina nell’organizzazione. Dal 25 ottobre 1971 la risposta fu la Repubblica Popolare Cinese.
Quella decisione modificò gli equilibri diplomatici della Guerra fredda, consegnò a Pechino il seggio permanente cinese nel Consiglio di Sicurezza e pose fine alla rappresentanza della Repubblica di Cina presso l’ONU. Allo stesso tempo lasciò aperte questioni che sarebbero rimaste al centro delle relazioni internazionali, soprattutto quella relativa alla posizione di Taiwan.
Il significato storico del voto risiede anche in questa distinzione. Nel 1971 l’Assemblea generale non votò semplicemente per “ammettere la Cina”: stabilì chi avrebbe rappresentato la Cina all’interno dell’organizzazione fondata ventisei anni prima. Una differenza che permette di comprendere perché la decisione del 25 ottobre continui a occupare un posto centrale nella diplomazia dell’Asia orientale.
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